Por cada peso que se reporta como gasto ejercido en una campaña para gobernador, hay hasta otros 15 pesos que no se registran y que pueden provenir de fuentes de financiamiento ilegal, como el desvío de recursos públicos, empresas privadas y el crimen organizado, revela el estudio “Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de campañas”, elaborado por Mexicanos contra la corrupción e Integralia.

“Según los reportes de los candidatos (a gobernador) en las 15 elecciones que hubo en 2016 y 2017, nos dicen que solamente se gastaron 32% del tope de campaña. ¿Se imaginan ustedes que si se pueden gastar mil pesos solamente se gastaron 320 pesos? ¿El resto dónde está?”, cuestionó María Amparo Casar, presidenta de Mexicanos contra la corrupción.

De acuerdo con el informe, los candidatos a gobernador gastaron, en promedio, 10 veces más de los topes legales que impone el Instituto Nacional Electoral para sus campañas. Por ejemplo, en lugar de ejercer 46.8 millones de pesos, que es el tope promedio legal, el desembolso promedio fue de 470 millones.

Para Luis Carlos Ugalde, director de Integralia, el principal problema de la democracia electoral es el exceso de dinero ilegal, tanto público como privado, que fluye a las campañas para ganar elecciones y comprar beneficios futuros, como acceso a contratos de obra pública, permisos especiales, compra de impunidad y acceso a regulación favorable para hacer negocios.

Las principales fuentes de financiamiento ilegal detectadas en la investigación fueron el desvío de recursos públicos, mediante recaudaciones en efectivo que no ingresan a las tesorerías, el uso de facturas apócrifas, las adjudicaciones directas y subcontrataciones forzosas con sobrecostos, así como los descuentos de nómina y el uso de programas sociales.

Mientras que las modalidades de financiamiento privado ilegal implican la comisión de algunos delitos como lavado de dinero, defraudación y evasión fiscal, y simulación de operaciones mediante empresas fantasma.

Piden voto obligatorio con sanción

De acuerdo con el estudio “Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de campañas políticas en México”, el principal destino del recurso ilegal es para el clientelismo electoral y la manutención de estructuras para la promoción del voto y la operación,  por eso urge una reforma para que el voto sea obligatorio, con sanción a los omisos.

La operación de clientelismo para una campaña de gobernador en un Estado de tamaño mediano cuesta 290.3 millones de pesos, según las estimaciones más conservadoras del reporte. “La corrupción durante las campañas políticas es el mayor obstáculo para la democracia mexicana… ya que el mayor destino de los recursos ilegales se invierte en clientelismo”, señala Luis Carlos Ugalde, director de Integralia Consultores.

Para comprar, coaccionar, movilizar e inhibir el voto, el estudio refiere que es preciso contar con estructuras de promotores, coordinadores, representantes de casilla y abogados que trabajen exclusivamente para la campaña.

“El periodo de reclutamiento de tales estructuras varía según los recursos humanos y económicos de cada partido: puede ir desde tres meses hasta 12”, por lo que el costo de la nómina de las estructuras clientelares concentra el mayor gasto y asciende a 180.1 millones de pesos.

En segundo lugar, destaca la entrega de regalos, con 55 millones; las prácticas para inhibir y comprar el voto, con 50.2 millones, y la movilización del voto, con 4.9 millones. Sin embargo, Ximena Mata Zenteno, coordinadora de investigación del estudio, refiere que el pago de estructuras clientelares es el rubro al que se debe prestar mayor atención. “El pago de sueldos a personas contratadas durante varios meses para operar estas estrategias, movilizar a la gente, comprar el voto, comprar credenciales de elector e inhibir el voto, es el rubro de gasto más importante que se realiza con financiamiento ilegal”.

Para combatir esta práctica, la investigadora refiere que la principal medida es hacer válido el voto obligatorio, “ya es obligatorio por ley, pero no hay sanciones, implementar ciertas sanciones a quien no vote haría que la gente participara más en las elecciones y no tuviera que recurrir a los partidos a que los movilicen o les compren el voto”.

Antes de la reforma electoral de 2007, que prohibió a candidatos y partidos la contratación de espacios en radio y televisión, el principal rubro de gasto se concentraba en el pago de esa cobertura.

Aunque el estudio refiere que, después la reforma, la campaña en tierra cobró fuerza, también analiza el dinero que se destina de forma ilegal para pagar cobertura informativa, así como el gasto en estrategas de campaña, consultores y encuestadores.

* Estimación para un Estado de tamaño medio, considerando los sueldos de tres meses de las estructuras clientelares.

• Comprar el voto: ofrecer, prometer o entregar dinero, bienes o servicios a cambio del sufragio.
• Coaccionar el voto: amenazar, presionar, intimidar o violentar al elector para influir en el sentido de su decisión.
• Inhibir el voto: retener o comprar credenciales de elector para impedir que los electores voten; intimidar, amenazar o propagar miedo con el mismo fin.
• Condicionar programas sociales.
• Entregar los bienes o servicios públicos con fines electorales.
• Movilizar el voto: organizar el transporte de los votantes el día de la elección.
• Acarrear el voto: trasladar a los votantes a la casilla correspondiente para asegurarse de que voten.
• Entregar artículos promocionales: entregar bienes materiales —de manera legal o ilegal— a los votantes con la finalidad de influir en el sentido de su voto.

Usan sistemas sofisticados para triangular recursos

Debido a que las campañas políticas requieren cantidades de efectivo elevadas y el límite para realizar aportaciones privadas es bajo, en el estudio “Dinero bajo la mesa: Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas en México” se evidencia que los particulares o empresas diseñan sistemas sofisticados para triangular recursos.

En el diagnóstico se detalla que un alto funcionario bancario relató que es posible que un particular pueda retirar hasta 25 millones de pesos de sus cuentas y recibirlos en su domicilio sin mayor explicación ni complicación (entrega con un transportista de valores). “No tiene que rendirle cuentas a nadie de qué hace con su dinero y, si éste se le entrega a un político ‘por debajo de la mesa’, prácticamente se hace imposible seguirle el rastro”.

Con relación al financiamiento en especie, se puntualiza que este implica menores riesgos, ya que muchos de los bienes o servicios pueden disimularse como parte de la operación cotidiana de alguna campaña.

En este entramado se han identificado dos mecanismos principales para que un privado apoye directamente a un candidato o partido, como es la compra en regla con devolución del dinero; es decir, es posible que una compra se realice con total normalidad para el ojo externo, pero con un sobreprecio considerable, “esto le permite al partido o candidato hacerse de dinero en efectivo y reportar gastos al INE, ya que hay una transferencia al proveedor, que se devuelve por debajo de la mesa”.

La segunda es la compra simulada con devolución del dinero, porque la compraventa puede existir en facturas y comprobantes, pero sin haberse realizado en la realidad, “los bienes o servicios no se entregan realmente, pero, como en el esquema anterior, la comprobación del gasto permite el regreso del dinero mediante la colusión de las partes”.

Entre los bienes o empresas que son mayormente utilizadas durante las campañas, son las de productos textiles, que sirven para difundir la imagen de los abanderados. Otras, las de financiamiento y arrendamiento, por la compra de automóviles.

Las empresas de seguridad también son muy utilizadas en los procesos electorales. Su participación suele darse a través de la oferta de servicios de seguridad a los candidatos o con préstamos de automóviles blindados.

Algunos de los entrevistados durante la elaboración del estudio señalaron la existencia de operadores políticos que ofrecen servicios denominados “llave en mano” o despachos profesionales que “ofrecen el servicio de convertir efectivo en transferencias o transferencias en efectivo”. El costo de este servicio fluctúa entre 4% y 8% de comisión.

Se agrega que en el país hay un elevado número de empresas fantasma. Por ejemplo, a enero de este año, el SAT había detectado y publicado una lista de cuatro mil 080 compañías.

GUÍA

Los hallazgos y las recomendaciones

El sistema de financiamiento público de partidos políticos nació en 1996 y, a pesar de que se han realizado reformas en 2007 y 2014 para disminuirlo, va en aumento.

Entre 2012 y 2018 se tuvo un incremento del 15% en el financiamiento a partidos. “A pesar de esta generosidad, los recursos ilegales siguen jugando un papel determinante en las campañas políticas”, se destaca en el reporte en el que se realizan 10 propuestas para combatir el problema:

1. Revisar la fórmula de financiamiento ordinario y para campañas de los partidos políticos a nivel nacional y estatal con una metodología “base cero”.

2. Examinar las fórmulas y límites al financiamiento privado considerando de manera realista sus aspectos positivos y riesgos. Este financiamiento no es malo en sí mismo, sino cuando está muy concentrado en pocas manos que donan grandes cantidades por debajo de la mesa.

3. Definir nuevos criterios para estimar los topes de campaña, con base en una estructura de costos realistas y una visión del tipo de campañas deseables para la democracia mexicana.

4. Se propone un sistema integral de fiscalización que no se active sólo en épocas electorales.

5. Crear mecanismos y una normatividad de vigilancia focalizada en las cuentas simplificadas, así como en las operaciones que implican la emisión de plásticos que pueden repartir grandes cantidades de recursos a través de cuentas anónimas y pequeñas transferencias.

6. Bancarizar todas las transacciones de los Gobiernos.

7. Reducir, o incluso prohibir, la publicidad oficial en todo momento –con la excepción de las campañas de interés público, salud o seguridad pública–, y no sólo durante el período electoral, con el fin de mitigar la “adicción” de algunos medios, sobre todo locales, al dinero de los gobiernos y de las campañas.

8. Revisar la tipificación y sanción de las conductas delictivas electorales. Crear juzgados especializados en materia penal electoral.

9. Hacer efectivo el principio constitucional del voto obligatorio, introduciendo sanciones como el pago de multas o la obligación de presentar la credencial de elector “marcada” como requisito para realizar trámites oficiales, para aumentar la tasa de participación en las elecciones y hacer frente a las prácticas clientelares de compra, movilización e inhibición del voto.

10. Introducir el uso de urnas electrónicas. Al dejar de usar boletas de papel, desaparecerían conductas como el “embarazo de urnas” o “el carrusel”.

LA ENTREVISTA

"El dinero puede influir en la voluntad de los electores”

Ximena Mata Zenteno, investigadora

Para Ximena Mata Zenteno, coordinadora de investigación del estudio “Dinero bajo la mesa: Financiamiento y gasto ilegal de las campañas políticas en México”, una de las consecuencias del uso de recursos ilegales en campañas no sólo tiene que ver con la corrupción que se concreta en contratos irregulares, adjudicaciones directas a sobreprecio e impunidad. El otro problema es que el exceso del financiamiento ilegal también influye en la voluntad de los electores, lo que conlleva a que las elecciones no sean un reflejo de la voluntad popular sino del candidato o partido con más dinero.

–¿Cómo se realizó la investigación?

–Es un trabajo que nos llevó casi un año de investigación documental, como trabajo de campo, investigación hemerográfica… revisamos las leyes en la materia, reportes y notas periodísticas que hacían alusión a las elecciones a gobernador y presidenciales. Pero lo más importante es el trabajo de campo que se realizó, entrevistamos a más de 60 actores, operadores políticos, candidatos, ex candidatos, gobernadores y ex gobernadores, autoridades de la Auditoría Superior de la Federación, del INE, del SAT, de la Unidad de Inteligencia Financiera... entrevistamos a los principales actores.

–¿Por qué ha fracasado el sistema de financiamiento público?

–Aunque ya los partidos políticos reciben mucho dinero, una de las razones por las que fluye dinero ilegal es porque las elecciones se han vuelto más competidas, ya no puedes asegurar que va a ganar el PRI, PAN, PRD o Morena. Hoy, los candidatos son competitivos y eso los incentiva a gastar más dinero para convencer a más electores y ganar. Por un lado eso es bueno, tener más pluralidad, pero también incentiva a que gasten más para ser competitivos y es fácil desviar recursos del Gobierno y trasladarlos a las campañas, también es relativamente fácil que los inversionistas privados le metan dinero a las campañas con esquemas que no son del todo claros y es fácil que el gobernante en turno después tenga la discrecionalidad de devolver ese dinero a quien en su momento invirtió.

–Uno de los hallazgos es que, por cada peso que se reporta como gasto ejercido en una campaña de gobernador, hay 15 pesos que se mueven debajo de la mesa. ¿Qué deben hacer los órganos electorales para detectar y sancionar eso?

–Para llegar a esta estimación tomamos en cuenta el gasto que los partidos reportan ante el INE, después el INE tiene que observar si gastaron más y no lo reportaron. Ya que tenemos ese gasto tanto el reportado como el fiscalizado tenemos una cantidad, pero después multiplicamos el costo del voto, que lo estimamos en 750 pesos, y eso lo multiplicamos por el número de votos que obtuvo el candidato ganador. Si ese candidato hubiera pagado 750 pesos por cada voto, la cantidad que nos da en promedio en todos los Estados es de 425 millones de pesos. Y si comparas eso contra lo reportado, que son 27 millones, ahí es donde está la diferencia entre lo que reportan y lo que no se ve.

Los órganos electorales tienen que trabajar no sólo al interior de la institución, del INE o del Tribunal Electoral, sino con otras instituciones que manejan la información financiera, como el SAT y la Unidad de Inteligencia Financiera.

–¿Cuáles son las principales fuentes de financiamiento ilegal y en qué se gasta?

–Esencialmente son tres: el desvío de recursos públicos para financiar campañas; el financiamiento privado ilegal, cuando se rebasan los límites que la ley permite o se utiliza dinero de fuentes ilícitas del sector privado y se convierte en financiamiento privado ilegal, y la tercera es el financiamiento del crimen organizado, que funciona muy similar al financiamiento privado.

–¿Cuáles son las principales modalidades de desvío de recursos públicos?

–Hay varias, pero las principales son la recaudación de impuestos que se recaudan en efectivo y que no ingresan a las tesorerías de los Gobiernos, es dinero que nunca se bancariza, que es muy fácil para los gobernadores no reportar y usar para otro fin. Otro ejemplo son las adjudicaciones de obra sin licitación con el sobrecosto y ese dinero, al final, el empresario se lo regresa al gobernante para después utilizarlo para varias cosas; otra son los descuentos en nómina, es común que a los empleados del Gobierno se les descuente “voluntariamente” el 10% de su sueldo y eso se manda al partido para que lo pueda utilizar en campañas. Otro mecanismo es el uso de facturas apócrifas.

–Las modalidades de financiamiento privado ilegal implican la comisión de algunos delitos como lavado de dinero... ¿Cómo detectar estos mecanismos y qué candados legales faltan?

–Para identificar estos mecanismos tendrían que participar el SAT y la Unidad de Inteligencia Financiera para alertar sobre la existencia de empresas fantasma o fachada, porque son las que se utilizan para triangular y simular operaciones.

Estas instituciones deberían ayudar a detectar estos movimientos.

–Para las elecciones de 2018, los partidos y candidatos recibirán 11 mil 844 millones de pesos del INE y organismos locales. ¿Cuál es el panorama? ¿Será una de las elecciones más caras y con mayor fondeo ilegal?

–Así es, porque es la elección más grande, habrá más campañas en juego y más dinero legal e ilegal. Lamentablemente, con el sistema que tenemos, la corrupción en el próximo Gobierno ya se empezó a gestar en estos días de campaña porque ya se está dando ese flujo de desvío de recursos públicos como financiamiento privado ilegal para garantizar contratos e impunidad, servicios que se le puedan ofertar al Gobierno y ese es el principal riesgo, que si queremos combatir la corrupción en serio, no se puede esperar hasta llegar a ser Gobierno para combatirla”.

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Estudio “Dinero bajo la mesa. Financiamiento y gasto ilegal de campañas”

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